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報告解讀|張紀南：實施就業優先戰略
時間：2023-01-01 來源：人民日報 作者：張紀南
就業是最基本的民生。黨的二十大報告著眼于新時代新征程，針對新形勢新情況，對實施就業優先戰略作出新的全面部署，明確就業優先的戰略任務，提出一系列新要求，充分體現了我們黨增進民生福祉的價值追求，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央深厚的為民情懷，具有十分重要的意義。
新時代十年我國就業取得顯著成就
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。以習近平同志為核心的黨中央高度重視就業問題，始終把促進就業擺在優先位置，作出一系列決策部署，各地區、各部門堅決抓好貫徹落實，推動我國就業工作取得歷史性重大成就，就業局勢保持總體穩定，在14億多人口的大國實現了比較充分的就業，就業質量穩步提高，成為經濟發展、民生改善的重要支撐。
（一）城鎮就業規模持續擴大，就業結構不斷優化。城鎮就業人數由2012年的37287萬人增加到2021年的46773萬人，城鎮新增就業年均超過1300萬人。城鎮調查失業率總體低于預期調控目標。城鄉就業格局發生歷史性轉變，2013年城鎮就業人員比重首次超過鄉村，2021年占比達到62.7%，比2012年提高了13.8個百分點。第三產業吸納就業能力提高，一、二、三產從業人員占比從2012年的33.5%、30.4%和36.1%調整為2021年的22.9%、29.1%和48%。就業質量進一步提升，2021年城鎮單位就業人員工資水平較2012年翻了一倍。
（二）重點群體就業平穩。在高校畢業生人數連年增長的情況下，實現了就業水平總體穩定。農民工總量從2012年的26261萬人增至2021年的29251萬人。加強兜底幫扶，累計實現失業人員再就業5501萬人，就業困難人員就業1768萬人。退役軍人就業創業能力得到提升，就業渠道不斷拓寬，創業環境持續優化。
（三）就業幫扶成效顯著。把提升技能、增加就業作為最有效最直接的脫貧方式，從資金、政策、服務等方面給予傾斜支持，貧困人口務工規模從2015年的1227萬人增加到2020年的3243萬人，2/3以上建檔立卡貧困人口主要靠外出務工和產業脫貧。持續鞏固就業幫扶成果，促進鄉村振興。2021年底，全國脫貧人口務工規模3145萬人，其中160個重點幫扶縣脫貧人口務工規模628萬人。
（四）勞動者職業技能素質持續提升。截至2021年底，我國技能勞動者總量增至2億人以上，其中高技能人才超過6000萬人。實施2019—2021年職業技能提升三年行動，從失業保險基金結余中拿出1000億元，采取多種形式，累計開展補貼性職業技能培訓8300多萬人次，勞動者穩定就業和轉換崗位能力不斷增強。
（五）就業服務體系日臻完善。公共就業服務體系建設持續推進，覆蓋省、市、縣、街道（鄉鎮）、社區（村）的五級公共就業服務網絡逐步完善，標準化、智慧化、專業化建設進一步加強。各級公共就業和人才服務機構年均為8000萬人次勞動者、5000萬戶次用人單位提供招聘服務。人力資源服務業規模日益壯大，截至2021年底全國已有各類人力資源服務機構5.91萬家，有效增加了就業服務供給。
（六）勞動者權益得到有效維護。構建中國特色和諧勞動關系體制機制基本形成，勞動關系法律法規體系進一步健全。完善省市縣三級監察執法網絡，對各類用人單位執行法律法規情況進行監督檢查，健全勞動關系協調和勞動爭議調解仲裁機制，規范用工行為，保護勞動者利益，勞動關系總體保持和諧穩定。
充分認識實施就業優先戰略的重要意義
習近平總書記指出，就業是永恒的課題，牽動著千家萬戶的生活，任何時候都要抓好；要把做好就業工作擺到突出位置。這些重要論述，深刻闡述了做好就業工作在黨和國家事業發展全局中的重要地位和作用。我們必須站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的歷史高度，把促進就業作為推動實現共同富裕的重要基礎，充分認識實施就業優先戰略的重要意義。
（一）實施就業優先戰略是鞏固我們黨的執政基礎的必然要求。民心是最大的政治，民生連著民心。解決好就業問題，是社會和諧穩定的“壓艙石”和國家長治久安的重要支撐。勞動者只有擁有一份職業、一份工作，才能平等融入社會生活，也才更有尊嚴。充分就業則民心安、社會穩。如果就業出了問題，大規模失業則民心浮、社會亂。實施就業優先戰略，把就業擺在經濟社會發展優先位置，是我國政治制度和社會制度的題中之義，具有鮮明的政治意義，有利于更好體現我們的制度優越性，鞏固黨執政的群眾基礎和社會基礎。
（二）實施就業優先戰略是適應我國基本國情和發展階段的必然選擇。我國有14億多人口、9億多勞動年齡人口，豐富的勞動力資源始終是我國發展的一大優勢，同時解決好就業問題也是我國長期面對的一項重大任務。“十四五”時期，需在城鎮就業的勞動力年均2500萬人以上，還有大量新轉移農業富余勞動力。同時，就業結構性矛盾突出，“就業難”與“招工難”并存，就業質量也有待提高。實施就業優先戰略，持續把促進就業作為開發利用勞動力資源的基本途徑，是推動我國就業擴容提質的需要，有利于充分發揮勞動力資源作用，最大限度激發社會活力和創造力，促進人們各盡其能、各得其所，形成更為充足的人力資本紅利。
（三）實施就業優先戰略是推進經濟高質量發展的重要措施。就業是經濟發展的基本條件和重要目標。充分就業與經濟增長、物價穩定、國際收支平衡是宏觀經濟的主要指標。就業狀況是經濟發展的“晴雨表”，是衡量經濟發展合理性的重要基準，穩住就業能夠為改革發展提供充足的回旋空間。從經濟大循環看，就業是溝通社會需求和供給的橋梁，是連接生產、交換、分配和消費的紐帶，是支撐宏觀經濟和微觀經濟運行的“基本盤”。實施就業優先戰略，把充分就業擺在經濟發展目標的優先位置，是轉變經濟發展方式、推進高質量發展的內在要求，有利于確保經濟在合理區間運行，促進經濟社會協調發展，形成經濟發展與擴大就業的良性互動。
（四）實施就業優先戰略是保障和改善民生的根本舉措。就業是民生之本，是勞動者賴以生存和發展的基礎、共享經濟發展成果的基本條件，關系到億萬勞動者及其家庭的切身利益。解決好就業問題，是民生改善的“溫度計”。沒有就業，就沒有收入，就無法保障基本生活，更談不上家庭幸福和實現人的全面發展。實施就業優先戰略，突出就業作為基本民生的重要作用，有利于不斷擴大就業容量，創造和增加收入、改善人民生活品質，讓人民群眾獲得感幸福感安全感更加充實、更有保障、更可持續。
全面落實實施就業優先戰略的各項重點任務
黨的二十大報告提出，促進高質量充分就業。這是黨中央牢牢把握我國發展的階段性特征，根據新形勢新任務明確的目標要求。充分就業，就要千方百計創造更多就業機會，擴大就業容量。充分就業又是高質量的，就是要增強就業的適配性穩定性，穩步增加勞動者工資性收入，維護勞動者權益，提供更加可靠的社會保障。圍繞這一目標要求，習近平總書記在黨的二十大報告中對實施就業優先戰略的重點任務進行了新的重大部署。
（一）強化就業優先政策。強化就業優先政策，健全就業促進機制，就是要突出經濟發展的就業導向，立足我國特殊的資源稟賦，充分發揮人力資源豐富的巨大優勢，推動形成高質量發展與就業擴容提質互促共進的良性循環。一是堅持目標導向優先。把就業作為經濟發展的優先目標，優先發展吸納就業能力強的行業、產業、企業，促進制造業高質量就業，擴大服務業就業，拓展農業就業空間，支持中小微企業和個體工商戶持續穩定發展增加就業，促進數字經濟領域就業創業，不斷培育就業新的增長極。二是堅持宏觀政策支持優先。強化財政、貨幣、投資、消費、產業、區域等政策支持就業的導向，實現與就業政策協同聯動。三是健全就業影響評估機制。制定實施宏觀政策時將對就業量的帶動和質的提高作為重要考量，提升重大政策規劃、重大工程項目、重大生產力布局對就業的促進作用。四是健全監測預警機制。完善就業失業統計監測調查體系，加快構建系統完備、立體化的就業失業監測網絡，完善就業統計指標體系和調查統計方法，推進大數據在就業統計監測領域的應用，為宏觀決策和制定政策措施提供有力支持。五是健全就業目標考核機制，建立促進高質量充分就業的評價體系，納入經濟高質量發展考核體系，充分調動各方面的積極性。
（二）健全就業公共服務體系。健全就業公共服務體系，就是要著力打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位就業公共服務體系，提升勞動力市場匹配效率。一是完善公共就業服務制度。健全戶籍地、常住地、參保地、就業地公共就業服務供給機制，推動公共就業服務向農村延伸，縮小公共就業服務水平和質量在不同區域之間的差距。二是加強公共就業服務體系建設。完善街道（鄉鎮）、社區（村）服務平臺，構建覆蓋城鄉的公共就業服務網絡，合理配置公共就業服務機構人員，加強專業化職業化建設。三是增強公共就業服務能力。加強公共就業服務標準體系建設，推進信息服務智慧化。構建精準識別、精細分類、專業指導的公共就業服務模式。同時，加快人力資源服務業高質量發展，提高人力資源市場規范化水平，提供更多市場化就業服務供給。
（三）完善重點群體就業支持體系。完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶，就是要聚焦高校畢業生等重點群體，堅持市場化社會化就業與政府幫扶相結合，促進多渠道就業創業。一是持續做好高校畢業生等青年就業工作。拓寬高校畢業生市場化社會化就業渠道，強化高校畢業生就業服務，加大對離校未就業、困難畢業生幫扶力度，幫助畢業生更好擇業、更快就業。為城鎮青年創造多樣化就業機會，增強城鎮青年職業發展能力。二是推進農村勞動力轉移就業。穩定和擴大農村勞動力外出就業規模，促進農村勞動力就地就近就業，加快農業轉移人口市民化，發展帶動就業效果好的勞務品牌，穩定脫貧人口就業。三是加強退役軍人就業保障。改革完善退役軍人安置制度，支持退役軍人自主就業。四是加強困難群體就業兜底幫扶。健全就業援助制度，完善就業困難人員認定辦法，對零就業家庭人員、殘疾人等困難群體提供“一人一檔”“一人一策”精細化服務，擴大公益性崗位托底安置。落實殘疾人按比例就業制度。同時，統籌做好下崗失業人員、去產能職工等再就業工作。
（四）統籌城鄉就業政策體系。統籌城鄉就業政策體系，破除妨礙勞動力、人才流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會，就是要促進勞動者合理有序流動，健全城鄉勞動者平等參與市場競爭的就業機制。一是推進城鄉就業服務均等化。推動就業創業政策咨詢、就業失業登記、職業介紹等覆蓋全體城鄉勞動者，實行農民工在就業地平等享受就業服務政策，營造城鄉一體化公平就業環境。二是暢通勞動者社會性流動渠道。深化勞動力要素市場化配置改革，同步推進戶籍制度、用人制度、檔案服務改革，加快破除妨礙勞動者市場化配置和自由流動的障礙，形成合理、公正、暢通、有序的社會性流動格局。三是努力消除就業歧視。逐步消除性別、戶籍、身份等各類影響平等就業的不合理限制或就業歧視，增強勞動力市場包容性。保障婦女在就業創業、技能培訓、勞動報酬、職業健康與安全等方面的權益。
（五）推動解決結構性就業矛盾。健全終身職業技能培訓制度，推動解決結構性就業矛盾，就是要加快提升勞動者技能素質，更好適應市場需求和經濟社會高質量發展需要。一是健全終身職業技能培訓制度。完善職業技能培訓政策體系，開展常態化大規模多層次職業技能培訓，穩步擴大針對不同群體的培訓規模，支持企業開展職工在崗培訓，突出技能人才培訓、急需緊缺人才培訓、轉崗轉業培訓、儲備技能培訓、通用職業素質培訓。完善職業技能競賽體系。二是多元化推進職業技能培訓供給。構建以公共實訓基地、職業院校、技工院校、職業技能培訓機構和行業企業為主的多元培訓載體，充分發揮企業職業技能培訓主體作用和院校培訓資源優勢，健全職業技能培訓共建共享機制。三是提升職業技能培訓質量。引導培訓資源向市場急需、企業生產必需等領域集中，規范開展訂單式培訓，健全培訓監督評價考核機制，增強培訓針對性和實效性。四是完善技能人才培養、使用、評價和激勵機制。推進職業資格制度改革，完善職業技能等級制度，推行社會化職業技能等級認定，暢通技能人才職業發展通道，完善技能人才薪酬、表彰等激勵政策。五是提高勞動者職業素養。大力弘揚勞模精神勞動精神工匠精神，營造勞動光榮的社會風尚和精益求精的敬業風氣。加強職業道德教育，引導勞動者樹立正確的人生觀價值觀就業觀，培養敬業精神和工作責任意識。
（六）完善促進創業帶動就業的保障制度。完善促進創業帶動就業的保障制度，支持和規范發展新就業形態，就是要營造有利于創新創業創造的良好發展環境，激發市場活力和社會創造力，培育接續有力的就業新動能，放大就業倍增效應。一是不斷優化創業環境。深化創業領域“放管服”改革，實施全國統一的市場準入負面清單制度，提升企業開辦標準化規范化便利化水平，持續優化營商環境。二是加強創業政策支持。加大對初創實體支持力度，進一步降低創業成本，提升初創企業持續發展能力。提供場地支持、租金減免、稅收優惠、創業補貼等政策扶持。加強培訓學習、創業實踐、咨詢指導、跟蹤幫扶，打造全生態、專業化、多層次的創業服務體系。三是激發勞動者創業積極性主動性。培育農村創業創新帶頭人，支持大學生創業，支持留學人員回國創業，鼓勵引導有創業意愿和創業能力的農民工、大學生、退役軍人等人員返鄉入鄉創業。四是支持和規范發展新就業形態。加快發展數字經濟，催生更多新產業新業態新商業模式，培育多元化多層次就業需求，帶動更多勞動者依托平臺就業創業。打造就業容量大的數字產業集群，推進傳統線下業態數字化轉型賦能，創造更多數字經濟領域就業機會。健全職業分類動態調整機制，持續開發新職業，發布新職業標準。
（七）完善勞動者權益保障制度。健全勞動法律法規，健全勞動關系協商協調機制，完善勞動者權益保障制度，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障，就是要優化勞動者就業環境，提升勞動者收入和權益保障水平。一是完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制。健全勞動法律法規體系，完善勞動關系工作體制，深入推進和諧勞動關系創建活動，構建規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的中國特色和諧勞動關系。二是改善勞動者就業條件。健全工資決定、合理增長和支付保障機制，完善最低工資標準調整機制，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬。三是維護勞動者合法權益。加強勞動爭議調處，強化勞動保障監察執法，加強對勞動密集型企業、中小微企業用工指導，依法查處招聘過程中的虛假、欺詐現象，強化勞務派遣用工監管，督促企業落實工時、休息休假等勞動標準，完善欠薪治理長效機制。四是加強勞動者社會保障。持續推進全民參保計劃，穩步提高社會保險統籌層次和待遇水平。完善全國統一的社會保險公共服務平臺，優化社會保險關系轉移接續。五是加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障。加快落實維護新就業形態勞動者勞動權益保障的政策措施，建立完善適應靈活就業和新就業形態的勞動權益保障制度，提高靈活就業人員和新就業形態勞動者社會保障水平。規范平臺企業用工，明確平臺企業勞動保護責任。
責任編輯：李 悅
執行編輯：柏 堯
