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理論解讀|新時代法治政府建設的中國進路
時間：2023-02-24 來源：《中國社會科學報》 作者：關保英
黨的二十大報告對《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》作了體現時代精神的升華，主要是將法治政府建設與中國式現代化予以有機結合。同時，從深層次詮釋了新時代法治政府建設的新進路。
全過程人民民主是法治政府建設的理論基礎
法治政府在我國相關制度的構型中處于非常重要的地位。法治政府及其建設的理論基礎究竟是什么，學界作過諸多探討，如為人民服務論、人民政府論、協商治理論等。黨的二十大報告（以下簡稱《報告》）非常精準地凝練了法治政府建設的理論基礎，即全過程人民民主這一新的命題和判斷。《報告》明確提出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”。全過程人民民主是我國社會主義制度的基本特征，也是我國根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的基本屬性。
法治政府建設與我國憲法及其確立的相關制度是融為一體的，法治政府建設應當有相應的根基、源頭和邏輯前提。《報告》對新時代法治政府建設理論基礎的詮釋使得上述問題得到了具有時代精神的闡釋，由此進一步深化，則能夠使我國法治政府建設更好地支持憲法所確立的各項制度，從而有機地促進憲法實施。法治政府建設與憲法實施的關系也在這個理論基礎的闡釋中進一步清晰，一定意義上講，它為新時代法治政府建設指明了立場、確定了方向，進而使法治政府建設能夠實現最大程度的有序化。
給付行政是法治政府建設的價值追求
法治政府建設與行政法治有著天然的聯系，它是行政法治的內在方面。行政法治及其發展經過了若干歷史階段，如強調政府高權的管理論階段、強調政府誠信的契約論階段等。新時代行政法治的相關理論有新的歷史屬性。服務型政府的表述是新理論的具體化，而服務型政府的實質為給付行政，即行政系統要將行為范式確定為給社會公眾創造好的生活環境，使社會公眾對美好生活的追求有政府保駕護航。《報告》有這樣的精辟論述：“為民造福是立黨為公、執政為民的本質要求。必須堅持在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往。”這使得法治政府建設有了非常高的站位。我們的法治政府是以人民為中心的法治政府、為人民創造福祉的法治政府、造福于人民的法治政府。
《報告》關于給付行政有多處體現，如實施就業優先的戰略、健全社會保障體系、推進健康中國建設、促進人與自然的和諧發展等。關于給付行政的相關規定是非常具體的：“發展多層次、多支柱養老保險體系。實施漸進式延遲法定退休年齡。擴大社會保險覆蓋面，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制，推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌。”我們的法治政府在價值追求上究竟如何定位，長期以來并沒有給出一個明晰的表述，如以構建良好的行政秩序和社會秩序作為價值取向，還是以有效化解糾紛和矛盾形成社會過程中的和諧作為價值取向。而《報告》則非常明確地提出了給付行政的價值取向，這是對我國法治政府建設在新的歷史條件下價值追求的深刻詮釋，也是法治政府建設理論基礎的進一步延伸。
法典化統攝是法治政府建設的法律形式
《報告》將“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作為專章予以規定，足見《報告》對全面依法治國的重視。這就自然涉及我國法治體系建設問題，法治體系建設的首要環節是法律的規范體系，具體到行政法和法治政府建設中就是行政法及其體系的形成。我國行政法已經形成了相應的體系，但統一的行政法典乃至于統一的行政程序法典尚未制定。近年學界和實務界強烈呼吁相關行政法典出臺，立法機關也已將相關法典的制定納入立法規劃。《報告》強調：“以良法促進發展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。”這使得我們在行政法典的制定上更增強了信心。
法治政府建設必須有充分的法律規范供給，這是首要方面，通過行政法典則可以使法治政府建設更加具有系統性、整體性和協同性。法典的統攝是法治政府建設必須突破的一個路徑，在這個路徑之下相關單行法的制定也不可或缺。我國作為成文法國家不能僅有私法上的法典化，也應當有公法上的法典化。通過行政法的法典化、教育法的法典化和環境法的法典化等，可以使我國的公法法典化在公共治理中與私法法典化并駕齊驅，從而實現公法與私法的平衡。此外，我國的法治政府建設長期以來還存在著一些局部性和部門化的問題，通過法典化統攝可以使法治政府建設形成長效機制。
公權指導下的多方協商是法治政府建設的實施機制
我國法治政府建設的開放化程度越來越高。傳統行政治理中，行政系統主要通過公權的單方效力為行政相對人設定義務，進而形成行政秩序和行政法關系。近年來，行政系統的行為方式發生了重大變化，由傳統上的相對封閉性向相對開放性轉換。即是說，行政系統在通過公權履行職能的同時也吸收其他社會因素參與其中，如行政相對人可以參與行政決策和行政執法，讓利害關系人介入行政過程中。這一轉換在以往可能僅僅是一種嘗試，因為沒有一種很好的方法論對行政過程的這種多元性作出合理解釋。
然而，《報告》將協商民主作為全過程人民民主的基本內涵，認為“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，說明協商民主既是全過程人民民主的構成，也是一種新的治理形式，它將行政治理和社會治理予以融合，將行政主體與其他社會主體的關系予以科學處理，使得法治政府實施機制的科學性越來越明顯。這種科學性促成了一種新的治理機制，那就是公權主導的多方協商機制。這樣的機制與法治政府建設的理論基礎是一致的，與給付行政的精神也是統一的。一方面，政府行政系統是法治政府建設中的主導者；另一方面，多方社會主體可以以多種形式參與到政府治理和社會治理中來。我國在行政決策和行政執法中都已經嘗試過這種新的機制，具有非常廣闊的適用空間。
數字化治理是法治政府建設的行為趨向
我國“十四五”規劃綱要強調，“將數字技術廣泛應用于政府管理服務”。《報告》進一步強調了數字中國建設的重要性，明確提出“高質量發展”“網絡強國、數字中國、質量強國”等新的概念和理念，要求“實施產業基礎再造工程和重大技術裝備攻關工程，支持專精特新企業發展，推動制造業高端化、智能化、綠色化發展”。這都表明，我國的政府治理和社會治理必須適應大數據時代要求，對其時代特征作出回應。事實上，我國在數字政府建設和數字治理方面已經采取了相應舉措，國務院及地方政府通過行政規范性文件對數字治理已作了具體翔實的規定。
數字治理在新時代是一個具有普遍意義的問題。法治政府建設的數字治理內涵深刻，如利用大數據分析政府行政系統的體制機制，進而凝練出轉變政府職能、優化政府職責體系和組織結構的實施方略；在行政執法和行政決策中引入人工智能和算法等。《報告》關于“扎實推進依法行政”有專節規定，內容豐富，要使這些內容得到實現，相應的數字治理必不可少。總之，新時代法治政府建設在質的方面要強化給付行政，而在技術上則要盡可能做到精準性和具體化，而技術治理和精準化則有賴于數字治理。
（作者系上海政法學院教授、上海市人民政府參事）
責任編輯：李 悅
執行編輯：柏 堯
